Главная / Промышленность / Осознанная необходимость

За каждымуровнем (федеральным, региональным, муниципальным) расходныеобязательства и доходные источники для их исполнения закрепляютсяне на год, как обычно, а постоянно. Для этого создана соответствующаязаконодательная база: вступили в силу изменения в федеральные законы«Об общих принципах организации законодательных (представительных)органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципахорганизации местного самоуправления», подготовлены поправки в Налоговыйи Бюджетный кодексы. Кроме того, предполагается пересмотреть системуконтроля и учета эффективности государственных расходов. Для этогопринята Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004 —2006 годах. Задача амбициозна — воспитать ответственных администраторов-распорядителей бюджетных средств на всех ступенях исполнительной власти. В переводе на рыночный язык: сделать из чиновника-бухгалтера финансового директора.

Правительство Россииприступило к реализации новой реформы — бюджетной системы. Этоне очередное изменение политики в сфере бюджета или техникиперераспределения налогов, а именно кардинальный пересмотр системыобязанностей и полномочий различных уровней исполнительной власти.

—Наша бюджетная система находится в постоянном состоянии дисбаланса.Взять хотя бы такое явление, как нефинансирование федеральных мандатов,когда расходные обязательства у регионов есть, а денег под них нет.Другая тенденция — при формально высокой централизации финансов на деленаблюдается автономия в распоряжении бюджетными средствами. При этомотчетность и исполнение на уровне регионов и муниципалитетов всегдавызывали много вопросов. Нынешняя реформа нацелена на введение жесткихограничений для всех участников бюджетного процесса. Сводится этобанально к тому, что излишки заработанных средств не изымаются,но и возникшие «недочеты» из бюджета вышестоящего уровня не возмещаются.

По мнению директора Института реформирования общественных финансов (Москва) Владимира Климанова, потребность в реформе в России действительно назрела:

Казна в расчете Наиболеепроработанным считается макроуровень: бюджеты на 2005 год регионыформировали уже по новому законодательству, исходя из закрепленныхна постоянной основе за каждым уровнем власти доходных и расходныхобязательств. «Для меня это уже седьмой бюджет, и каждый годпредставители территорий ставят один и тот же вопрос: закрепитеисточники, хотя бы года на три, чтобы можно было планировать», —приветствует новый подход заместитель председателя палатыпредставителей Законодательного собрания Свердловской области Владимир Никитин. Его поддерживает депутат Свердловской областной думы Борис Чойнзонов:«Федеральный центр предлагает реальное решение проблем. Всем надоелослышать упреки, кто у кого больше денег забрал, кто кому должен. Потомучеткое разграничение полномочий по различным уровням бюджетной системы,ответственность распорядителей, проведение денег через федеральноеказначейство, постоянный мониторинг расходов — это путь, которыйпоможет навести порядок в этой сфере».

Реализацияреформы идет на трех уровнях. Первый (макро) касается межбюджетныхотношений, второй (мезо) — собственно бюджетного процесса, третий(микро) — сети бюджетных учреждений. Стадия готовности уровнейк реформированию разная. Например, реорганизацию сети бюджетныхучреждений пока лишь обсуждают эксперты. Следствием ее, возможно,станут новые организационные формы — муниципальные организации,некоммерческие, административные учреждения.

Довольны не все. Так, по мнению главы Екатеринбурга Аркадия Чернецкого,допускается огромная ошибка: «У муниципалитетов забираются доходныеисточники, собираемые относительно просто, а местным властям отдаютсяналоги, по которым крайне сложно обеспечить сбор. Не получается сборналога на вмененный доход — на муниципалитеты его! Хорошо получаетсяподоходный налог — отобрать!». Региональные лидеры по старинке пытаютсякритикой добиться, на их взгляд, справедливости. Однако сегодня этиметоды уже не срабатывают: нравится закон или нет, его надо исполнять.

Доходныеи расходные обязательства поделили так. Правительство России решило,что охрана гидрообъектов — задача федерального масштаба, поэтому весьобъем водного налога будет зачисляться в федеральный бюджет:из Свердловской области уходят 174 млн рублей. От муниципалитетовв субъекты федерации переданы обязательства финансирования школ,профтехобразования, здравоохранения, социальной поддержки большойкатегории граждан. Соответственно в регион перейдет часть доходовмуниципалитетов, в частности поступления в полном объемеот налогообложения по упрощенной схеме. Кроме того, от местных бюджетовв пользу региональных перераспределяется 10% собираемого в регионеналога на доходы физических лиц, таким образом, в городах и районахостается не 50%, как раньше, а 40% этого налога. Местным бюджетам дляисполнения расходных полномочий от субъекта федерации перешли полностьюдва налога — на вмененный доход и земельный.

Разделяй и наделяй Основнуюдолю региональных бюджетов составляет налог на доходы физических лици налог на прибыль. Возможностей напрямую влиять на собираемостьпервого у властей немного, разве что заставлять налогоплательщиковвыводить зарплаты «из тени». При сборе второго административныхресурсов можно задействовать больше, по крайней мере, в отношениисистемообразующих предприятий региона.

Существенноменяется и подход к формированию расходов. Правительство планируетреализовать идею повышения ответственности администраторов черезпредоставление регионам большей самостоятельности в некоторых вопросах.Субъект федерации сам устанавливает сроки и темпы увеличения расходов,например, решает, повышать заработную плату работникам бюджетной сферы,находящимся в его ведении, или нет. Так, Тюменская область в 2005 годузакладывает средства, позволяющие увеличить зарплату на 36%,Челябинская и Удмуртия — на 20%, а вот Свердловская область источниковпока не нашла. Правда, председатель правительства Алексей Воробьев пообещалдепутатам вернуться к этому вопросу во втором полугодии 2005 года,когда будет ясно, как работает промышленный сектор и собираются налоги.

Крометого, «центр» забрал себе 95% налога на добычу полезных ископаемых, чтоотразилось на бюджетном процессе самых богатых территорий Урала:Башкирия, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа сверстали бюджеты на 2005 год с дефицитом.

Прогнозы собираемости налога на прибыль в 2005 году, однако, весьма противоречивы. Например, в первоначальном проекте бюджета-2005Свердловской области объем поступлений оценивался только в 11,3 млрдрублей, тогда как по итогам 2004 года власти намерены получить 11,5млрд рублей. «Странно, что мы планируем поступление налога на прибыльменьше, чем в 2004 году», — считает Борис Чойнзонов. В итоге бурныхдебатов депутатам удалось убедить правительство увеличить цифруна 600 млн рублей. Такой разброс связан с двумя факторами. С однойстороны, прогнозируется рост объемов производства предприятий,а значит, прибыли и налогооблагаемой базы. Но с другой —консолидированные бюджеты регионов теряют в 2005 году 1,5% ставки этогоналога. В 2004 году 2% налога на прибыль шли в муниципалитеты. Теперьони совсем лишаются этого источника дохода: 1,5% уходит в «центр»,0,5% — в субъект федерации. В итоге в распоряжении региона остается17,5% вместо 19% ставки налога на прибыль из общих 24%. Правительствообъясняет эту меру уже не разграничением полномочий, а необходимостьюпокрыть дефицит Пенсионного Фонда России из-за снижения в 2005 году единого социального налога. Свердловская область потеряет на этом почти миллиард рублей.

Именнотакой подход тревожит предпринимателей. 2005 год — переходный:за соответствующими уровнями власти только закреплены налоги.С 2006 года источники, которые в стопроцентном объеме зачисляютсяв соответствующий бюджет, будут этим бюджетом и регулироваться. Однакоблагое намерение не только наделить чиновников правами, но заставитьнести ответственность на деле может обернуться банальным ужесточениемналогового бремени. Малый бизнес в небольших городах и районахСвердловской области знает, что это такое: завышенные ставки налогана вмененный доход, которые утвердило областное Законодательноесобрание на 2004 год, многих привели к разорению. «Мы опасаемся, чтопримеру областного правительства в будущем могут последоватьи муниципальные образования. Их никто не будет контролировать и онисмогут „обжать“ нас со всех сторон», — говорит председательНовоуральской ассоциации среднего и малого бизнеса (Свердловскаяобласть) Валерий Ефимов.

Дефицитрегиональных бюджетов — тоже следствие реформы, причем одно из самыхболезненных. Возмещать потери в регионах предполагается старымииспытанными способами: кто-то сократит расходы, кто-то прибегнет к заимствованиям на фондовом рынке, а кто-то«надавит» на региональный бизнес. «Предприятия должны работатьэффективнее, и на рубль затрат давать больше прибыли. Повышениемэффективности производства, ростом его объемов будем закрыватьвыпадающие доходы», — говорит министр экономики и труда Свердловскойобласти Галина Ковалева.«Муниципальные образования тоже будут заинтересованы в повышениисобираемости, очевидно, особое внимание будет уделено усилению мерадминистрирования наиболее важных налогов», — прогнозирует заместительпредседателя комитета Свердловской областной думы по вопросамзаконодательства Галина Артемьева.

Задача заключаетсяв том, чтобы перейти от управления затратами к управлению результатами.В мировой практике широко используется метод бюджетирования,ориентированного на результат (БОР). Его идеология схожа с болеезнакомым нам еще по плановой экономике программно-целевымметодом управления финансовыми ресурсами. Чиновникам нужно будетучиться составлять бюджет не только на базе данных его фактическогоисполнения за предыдущий год, но и представлять, какие задачи нужнорешить каждому подразделению, министерству, ведомству, какой уровенькачества бюджетной услуги следует обеспечить для граждан. Для этоговводится механизм среднесрочного (на три года) планирования жизнистраны и региона.

Ориентир на результат Покана уровне региона идея «ответственности администраторов» воспринимаетсяисключительно как задача увеличения сбора налогов. Между тем авторыреформы закладывали несколько иной смысл: они хотели изменить подходчиновников к расходованию казенных денег. Заменить выпадающие доходыможно не только через увеличение доходов, но и с помощью болееэффективного планирования затрат и рационального использованияобщественных финансовых ресурсов. Собственно, для этого и задуманареформа бюджетного процесса.

Бюджетныезаявки на 2005 год принимались от министерств и ведомств в новомформате: в течение прошлого года специальная комиссия под руководством вице-премьера Александра Жукова собираладоклады руководителей соответствующих подразделений, в которыхчиновники пытались обосновать их необходимость и полезность. «Этидоклады показали, что министерства и ведомства не всегда до концапонимают суть принципа бюджетирования, ориентированного на результат,когда необходимо привязать результаты финансирования к результатамдеятельности того или иного ведомства. Доклады выявили и много проблем:дублирование функций, отсутствие результатов деятельности», — говоритВладимир Климанов.

Проблема, однако, в том, чтооднозначного толкования этого аспекта реформы ни у чиновников,ни у депутатов, ни даже у экспертов до сих пор нет. Илья Трунин,заведующий лабораторией проблем фискального федерализмаи субнациональных финансов Института экономики переходного периодана сайте оpec.ru предостерегает: «Задачей гос-управленияявляется в общем случае не повышение ВВП (за что всю ответственностьможно свалить на Минэкономразвития), а оказание государственных услуг,где косвенным образом экономический рост может являться результатом,если это необходимо для повышения качества жизни и для достижениядругих целей. Поэтому превращение этой системы в тот вариант, когдау нас есть набор хороших поводов для снятия министра, руководителяагентства или для того, чтобы не дать денег, совсем не являетсябюджетированием, ориентированным на результат».

Безусловно,реорганизация бюджетной системы — процесс не локальный. Он во многомсвязан с ходом административной реформы, реформы бюджетного учета,местного самоуправления, развитием казначейского исполнения бюджета.Идут реформы разными темпами и связи между ними непрозрачны.Международный опыт внедрения БОР, например в США, показывает, что этотпроцесс занимает десятилетия. Правительство России форсирует события,по максимуму используя благоприятную экономическую конъюнктуру,связанную с высоким уровнем мировых цен на энергоносители: в такихусловиях экспериментировать проще.

Правительство России планируетв 2005 году провести эксперименты внедрения БОР на некоторыхтерриториях. Поэтому понятие «ориентированность на результат» каждыйтолкует по-своему.Борис Чойнзонов: «В проекте областного бюджета на 2005 год нет акцентовна том, каких прорывов мы собираемся достичь в сфере бюджетногопроектирования и управления. Например, если сейчас вложить деньгив строительство метрополитена и развитие кольцевых дорог вокругЕкатеринбурга, то в будущем это повысит инвестиционнуюпривлекательность города, а если мы вкладываемся в газификацию области,то через некоторое время это приведет к сокращению бюджетных расходовна обеспечение населения энергоносителями». Получается, что уровеньделегированных регионам обязанностей, прав, ответственности уже новый,а метод управления финансами и, главное, менталитет исполнителейна местах, — еще старые. Причина банальна: сверху ведь не спрашивают.

Дополнительные материалы:

Реформав бюджетной сфере пойдет, может быть, еще сложнее, чем другие: слишкоммного здесь задействовано интересов. Поэтому чем раньше региональныеэлиты приступят к изучению и внедрению на практике новых методов,не дожидаясь указания сверху, тем быстрее они адаптируются, сгладятвозможные негативные факторы и в конечном итоге повысят качество жизнина территориях. Тем более что теперь именно с них, лидеров регионов,будут спрашивать за ошибки, неточности прогнозов и невыполненныеобязательства. Возможности кивать на несправедливый центр больше нет.Значит, инициатива как минимум не наказуема.

Перейтик новой технологии формирования и исполнения бюджетов без созданиясистем информационной поддержки управленческих решений невозможно.Внедрение таких систем — тоже часть реформы. И процесс уже идет:финансовые органы давно увидели в этом потребность. «Насколькокачественно составлен бюджет, настолько качественно он исполняется,меньше вносится изменений, корректировок. Поэтому мы пришли к мнению,что если уж появляются какие-то средства, то лучшенаправить их на приобретение новых технологий», — говорит начальникотдела автоматизации финансовых расчетов финансового управленияКурганской области Петр Машников.

Постоянная переменная
Финансисты в регионах готовы к грядущей реорганизации только морально.



Нэлли Грин

Министерство финансов Свердловской области ещев 2002 году поставило перед екатеринбургской компанией «Центринформационных финансовых технологий» задачу: найти техническое решениедля многовариантного составления проекта бюджета, как того требуютзаконодательные органы власти. Разработанный в итоге продукт получилназвание САПФИР, бюджет области уже дважды (в 2003 и 2004 годах)верстался с его использованием. Какие требования предъявляют финансовыеорганы к разработчикам автоматизированных систем, готовы ли чиновникина местах применять новые подходы к организации бюджетного процесса,рассказывает начальник отдела бизнес-анализа и внедрения Центра Нэлли Грин.

— Это сложный вопрос. С одной стороны, потребностьв реформировании действительно назрела. С другой — люди уже привыклик тому, что в этой сфере постоянно что-тосовершенствуется, они говорят: «У нас самое постоянное — этоизменения». Поэтому специалисты воспринимают реформу не какпринципиально иной процесс, а как очередное новшество.

— Нэлли Михайловна, по роду деятельности вамприходится взаимодействовать со специалистами бюджетной сферы разныхуровней. Готовы ли региональные структуры власти к реализациинамеченных реформой мероприятий?

— Реформа, которая идет сейчас, встраивается в системуобщегосударственных перемен — реформу местного самоуправления,управления регионами, перераспределения расходных полномочий и доходныхисточников. Но сама реформа бюджетного процесса вторична по отношениюк этим переменам. Главное — не то, как будет описан бюджетный процесс,а какими будут отношения между уровнями власти, как деньги будутзарабатываться и делиться.

— И чем оно отличается от предыдущих?

— Я думаю, еще никто не понимает, как точно это будетвыглядеть. В бюджетной сфере результаты оценить сложно. Реформа состоитиз нескольких элементов, изменение законодательства — один из них.Но нужно еще провести реформы мотиваций и управления персоналом,информационного обеспечения, нужно научиться формулировать задачи.Например, определиться с тем, что такое услуги в бюджетной сфере, каких планировать и учитывать. А это весьма непросто. Не зря в Концепцииэта позиция не сформулирована четко, дано лишь указание на усилениеиспользования программно-целевых подходов. То естьобозначена некая дорога, по которой нужно идти. На федеральноми региональном уровнях создается немало целевых программ, и на данномэтапе с ними можно работать, в том числе и в системе автоматизациипланирования. Это еще не бюджетирование по результатам, но уже некийпуть. Я думаю, этот подход будет активно развиваться. Остальное — покана уровне экспериментов.

— Одна из целей реформыбюджетного процесса — научить чиновников мыслить не категориямиуправления затратами, а считать результаты. Как можно посчитатьэкономический эффект в сфере исполнения бюджета?

— А вот среднесрочное планирование будет использоватьсяв большей мере, чем сейчас. И специалисты уже настраиваются на это.К нам из министерства финансов пришел запрос, можно ли настроить нашСАПФИР на подготовку плана более чем на год. Значит, есть необходимостьэту технологию использовать, за этот участок, видимо, будут сверхуспрашивать более серьезно. И здесь реально что-то сделать только в условиях информационной системы, обеспечивающей многовариантные (многосценарные) расчеты.

— А среднесрочное планирование?

— Главный вопрос в том, как определить сценарииразвития. Нужно понять, какая будет динамика, угадать ее хотя бы на тригода и учесть во всех рекомендациях: предлагаемые методики расчета,стандарты исходят из того, что закономерности развития сохраняютсяв течение трех лет. Не должно быть резких изломов. Но мы в такойобстановке живем, когда ничего гарантировать нельзя. Поэтому построитьплан можно, вопрос в том, насколько он реален и как его выполнить.

— В чем сложность составления среднесрочных планов?

— Кассовое исполнение бюджета федеральнымказначейством — это прежде всего усиление механизма централизациифинансовых потоков. Право распоряжаться ресурсами остаетсяза определенным уровнем власти, но техническое проведение операцийберет на себя система федерального казначейства. Наверное, в этой идеедействительно есть смысл, централизация денежных потоков нужна. Но этоочень трудоемкий процесс, требующий больших финансовыхи интеллектуальных вложений.

— Предполагается, что качество бюджета повысится с переходом на казначейское исполнение. Это так?

Таблица Изменение нормативов отчислений (%) федеральных налогов

Подготовила Ирина Перечнева


Нефтяные дела стали уголовными Математический расчет движения Четыре «учиться» для топ-менеджера Лучший метод оборонки Старые цифры, новые образы Отдам дело в рабочие руки Семь кандидатов на место Проблемный актив Слова без букв

Главная / Промышленность