Главная / Инвестиции / С ударением на «результат»






Конкретнее это выглядит так: планируется результат, создается своеобразный бизнес-план, включаются мотивационные инструменты, которые стимулируют чиновников на достижение этого результата, итог сравнивается с поставленной задачей, происходит корректировка, принимаются кадровые решения.

Аркадий Кац

Проанализировав такой опыт, в администрации Пермской области быстро убедились, что через систему низовых показателей невозможно уловить общую картину, всю схему. Поэтому, не отрицая движения снизу, поставили ударение на слово «результат» и зашли сверху. Попытались разделить задачи на несколько функциональных блоков, а управленческий цикл — на три этапа, выделив в бюджетной сфере функции заказчика и подрядчика. Рецептами реформирования бюджетной системы делится первый вице-губернатор Пермской области Аркадий Кац.

В последнее время стал распространенным термин «бюджетирование, ориентированное на результат». Как правило, принято делать акцент на «бюджетировании». Наиболее распространены понятия, которые описывают конечную услугу: книговыдача, обработка скота, койко-день и так далее. Вводят нормативы, калькулируют услугу, «привязывают» бюджетные деньги к ее цене и объему. Причем, мягко говоря, не вполне понимая, какая именно услуга, в связке с какими другими и в каком объеме востребована. Это первое. Второе: ведомства у нас работают с собой и для себя — сами себе ставят задачу, разрабатывают способ достижения результата, реализуют систему мероприятий и сами же их оценивают.

— Всего их девять. Среди них обеспечение безопасности жизни, развитие привлекательности территории, интеграция с Коми-Пермяцким АО. Но основных — три. Первый — блок экономического роста. Здесь индикаторами выступают такие показатели, как фонд оплаты труда, прибыль и объем инвестиций в основной капитал. Второй блок — развитие человеческого ресурса. Индикаторы: количество населения, продолжительность жизни, активной трудоспособной деятельности, уровень достатка, образования, травматичности, социальных болезней (наркомании, алкоголизма и других), качество здоровья. Третий блок — развитие территорий. По нашему мнению, власть обязана обеспечить населению минимальный стандарт качества жизни вне зависимости от места его проживания. Но при этом мы не можем строить дороги, тянуть газопровод и водопровод в деревушки, где живут 10 — 15 человек. Такой поселок подобную инфраструктуру и содержать не сможет. Поэтому надо стараться так размещать производительные силы, предприятия-налогоплательщики, чтобы они вовлекали в свою орбиту близлежащие территории. А если это невозможно, — заинтересовывать людей переселяться, создавая им на новом месте условия для работы и жизни.

Каждому — свое
— Аркадий Борисович, начнем с описания блоков.

— Губернатор по большому счету выступает заказчиком бюджетного процесса. Мы исходим из того, что задачи развития региона, повышения его инвестиционной привлекательности, капитализации его экономики одно ведомство не решит — они межведомственные. Поэтому общая экономическая политика проводится руководителями областной администрации, это капитаны региона. Каждый вице-губернатор отвечает за отдельный блок, содержание которого прописано и утверждено в цифрах.

— Как эти блоки нанизываются на управленческую вертикаль? Каковы функции и полномочия того или иного уровня власти?

Наконец, на третьем этапе задачи раскладываются по показателям низового уровня, с которых мы начали разговор (к примеру, количество выездов «скорой помощи»). В общем, реализуя любой проект «внизу», строя ту или иную школу, больницу, дорогу, мы должны четко понимать, для чего мы это делаем, кому это надо и кто заказчик объекта. Сегодня главная проблема в бюджетной сфере, даже по многим объектам федеральных целевых программ, — нет реального заказчика. Чем больше попросил, тем больше получил: чисто затратная схема.

На втором уровне показатели раскладываются на отраслевые департаменты и комитеты: образования, здравоохранения, социальной защиты, экологии, промышленности, транспорта, связи и так далее. Главное на этом уровне — выработать политику достижения результата, запланированного первым уровнем, и направить доверенные средства на необходимые мероприятия. Если мы говорим, что на сегодня нашей задачей является увеличение и качественное улучшение человеческого ресурса, то надо сначала понять, что в действительности влияет на него. Может, процесс миграции? Тогда какой квалификации рабочих мы должны привлекать и какими средствами? У нас низкая продолжительность жизни (а это действительно так, это наша беда), но в здравоохранении ли дело? Когда мы обнаруживаем, что у нас половина смертей вызвана травматизмом, отравлениями, то делаем вывод — надо вкладываться в общественную безопасность, в безопасность дорожного движения. В регионах вообще есть стремление экстенсивно увеличивать финансирование здравоохранения, затраты на медикаменты. Смотришь, а лечение не дает ожидаемого результата. И выясняется, что основным подрядчиком социального ресурса должно выступать не здравоохранение, а физкультура, спорт. То же с образованием: оно зачастую не ориентировано на реальные экономические потребности. Но при вдумчивом планировании финансирование образовательной услуги, процесса подготовки действительно необходимого персонала, отвечающего современным квалификационным требованиям, дает мощный экономический эффект.

Конкурируют все
— Выходит, чиновник заинтересован в том, чтобы получить максимальный результат за наименьшие средства. То есть конкуренция чиновников ведет к конкуренции исполнителей бюджетного заказа, рынку услуг, финансируемых из бюджета?

Мы же на каждом уровне хотим создать конфликт, конкуренцию. Верхний уровень, уровень руководителей блоков, вице-губернаторов, должен быть заинтересован в том, чтобы доказать губернатору, что его блок — самый важный. Что, например, развитие человеческого ресурса — это ключевая, прорывная вещь, а отсутствие квалифицированного, трудоспособного, здорового населения с большой мобильностью, высокой адаптивностью является главной проблемой региональной экономики, значит, именно на ее решение необходимо больше всего средств. Другой возражает: да вы что, ребята, о чем можно говорить, пока у нас нет дорог, высока стоимость коммунальных услуг в силу малоэффективных котельных, не хватает современных средств связи. Третий настаивает: надо строить завод по лесопереработке — будет завод, остальное подтянем. То есть они заинтересованы «выторговать» максимальный объем ресурсов. И в этой конкуренции подходов, проектов и результатов чиновник уже очень сильно подумает, какую услугу заказать, чтобы на своем участке добиться максимальных показателей конкурентоспособности. Мы аккуратно делаем очень радикальный шаг: собственник бюджетных учреждений должен понимать, что именно заказывать — сколько учеников, выпускников каких специальностей, сколько выставок. И соответственно выстраивать договорные отношения.

Наша задача даже не в том, чтобы до предела секвестировать бюджетные потоки. Сколько денег было, пусть столько и останется. Главное — чиновник выступает не просто как проводник средств, а, если хотите, как предприниматель: защищает бизнес-план, доходную часть бюджета. Капитально повышается его персональная ответственность за качество запланированной им услуги. Причем не только перед вышестоящим начальником, который «спускает» ему деньги, но и перед клиентом-населением.

— Совершенно верно. Главная государственная, правительственная функция — постановка ожидаемого результата, определение задач, разработка системы мероприятий. Сегодня же государство выполняет много несвойственных ему функций: управляет учреждениями, бизнесами, имуществом. Оно и заказывает услугу, и монопольно ее исполняет. Отсюда нечеткие стандарты, туманные правила выбора исполнителя, неэффективное расходование средств, казнокрадство. А население ходит и выпрашивает эту услугу как милостыню. Вот почему мы выделяем блок управления бюджетными учреждениями: заказывайте услуги на рынке, проводите конкурс. Победителю, оказывающему услугу наиболее эффективно, то есть с наилучшим качеством за меньшие или сопоставимые деньги, — приз: максимальное присутствие на рынке.

— Можно, знаете, так провести конкурс, что его победитель будет известен заранее, и окажется, аффилированным с чиновником — организатором конкурса. Таких примеров хоть отбавляй в здравоохранении, пенсионном обеспечении. А организовывать тотальный контроль за подчиненными — значит плодить бюрократический аппарат. Как вы собираетесь разрешать это противоречие?

Если идти до конца, то предстоит провести ревизию блока бюджетных учреждений с точки зрения эффективности использования бюджетной собственности. У нас ее — на 1,4 млн кв. метров. Мы считаем доходы, гордимся темпами роста — и так везде, повально. Но по факту в коммерческом обороте лишь 5 — 10% площадей, и положительные показатели создаются только этим маленьким сегментом. С чего начинается новое бюджетное учреждение? С построения здания. Причем для учреждения оно фактически бесплатно. А если его полную стоимость включить в себестоимость услуг, многие задумаются: «А потяну ли я такое здание?».

Во-вторых, —; личная мотивация. Сегодня именно на госслужбе возможен бурный карьерный рост, государственный сектор капитально модернизируется, есть где себя проявить. С «кнутом» все нормально: существуют регламенты, система мер административного взыскания. А вот с «пряником» будут проблемы, пока мы не решим вопрос адекватного денежного содержания. Жалованье чиновника, распоряжающегося бюджетными средствами, должно быть конкурентоспособным по сравнению с уровнем зарплат в коммерческом секторе.

— Во-первых, риски всегда останутся: воруют не только в России. Выход в предельной публичности процедур и создании на каждом участке экономической заинтересованности руководителя. Например, такой вариант: мы даем ему глобальный бюджет, и если он за меньшие деньги достигает того, чего мы от него ждем, вся разница остается в его, как чиновника, распоряжении.

В-третьих, за нас все проконтролирует рынок. Потребитель проголосует рублем. Но надо дать ему этот рубль. Раньше ребенок записывался в десяток секций и кружков, и статистика считала его по всему кругу, хотя реально он посещал один-два. Средства размазывались тонким слоем, падало качество оборудования, самой услуги. Теперь мы выдаем ребенку сертификат (проще говоря — талончик), квазиденьги, и получаем объективную информацию: какие услуги наиболее востребованы, приоритетны. К такому же порядку надо стремиться и в среднем образовании. При этом сдавать здания муниципальным школам за деньги, уравнивая их в условиях с частными школами. Тогда возникнет настоящая конкуренция, муниципальные школы начнут отказываться от излишних площадей, выявится реальная себестоимость их услуг. Да, в школах, расположенных в центре городов, образовательная услуга вырастет в цене — но не для граждан, а для бюджета. И мы готовы к этому. Одна загвоздка: сегодня бюджетное законодательство объективно «заточено» против развития конкуренции в государственном, муниципальном секторе. Сдача помещений в аренду обернется для школ необходимостью уплачивать 18-процентный НДС, который зачисляется в федеральный бюджет. Нам предстоит договариваться с «федерацией» о возмещении этих средств в бюджет региона. Наконец, есть политические механизмы голосования…

Мы разбили все категории служащих на четыре уровня, как это прописано в законодательстве: высшие должности, главные, ведущие и младшие. Так вот, если зарплата сотрудников, занимающих младшие должности, процентов на десять выше по сравнению с рыночными, то по главным должностям отставание раза в три. Считается, что чиновнику стыдно получать приличную зарплату. Это лицемерие: своим ханжеством мы толкаем его к коррупции, по крайней мере, к равнодушному, незаинтересованному отношению к делу. Сейчас происходит незначительное повышение жалований, но в этом надо быть решительнее, увеличивая наряду с базовой частью зарплат и премиальную. Однако, идя на повышение содержания бюрократического аппарата, налогоплательщик вправе требовать повышения качества бюджетных услуг. Поэтому этот вопрос мы ставим в зависимость от разработки и утверждения системы соответствующих показателей.

— В этом смысле, да, нововведения с назначаемостью губернаторов не вписываются в нашу концепцию. Сегодня вопрос прозрачности и ответственности — это вопрос исключительно доброй воли, вернее, сознательности губернатора, вопрос понимания им своей миссии. Но я уверен: если передать населению экономический механизм голосования, этот самый рубль, — начнет расти и его политическая культура.

— Население отодвинуто от процессов избрания глав регионов. Какие уж тут политические механизмы.

Ну и обучать, конечно, «накачивать» сознание. У нас в администрации раз в неделю по четвергам собираются все отраслевые департаменты и комитеты. Их руководители по очереди рассказывают, как они понимают свои задачи: кто заказчик, подрядчик, какие деньги, механизмы предоставления услуг, результат. Заодно мы создаем новую точку роста — образование: если есть спрос, надо создавать новые кафедры, рабочие места, зарабатывать деньги.

Если говорить о системе в целом, то проблема, по моему мнению, даже не в этом. Уровень менеджмента такой, что просто беда. Кто у нас руководитель учреждения, распорядитель бюджетных ассигнований? В больнице — главный врач, в театре — художественный руководитель. Не директор. Поэтому одна из основных задач — по крупицам искать управленческие кадры, обладающие психологией и навыками не столько отраслевого специалиста, сколько собственника.

— Возможна оптимизация территориальной структуры населения, укрупнение. Но это тяжелый разговор: сначала нужно подготовить к приему мигрантов производственную и социальную инфраструктуру. Да и люди наши тяжелы на подъем: привыкли к субсидиям, к иждивенчеству, не задумываются об альтернативе. Поэтому я предпочитаю другой пример. В свое время я был сильно удивлен опытом Финляндии. Там столкнулись с такой же проблемой, увидели, что на содержание школ в маленьких поселках, о каких вы говорите, тратятся немыслимые деньги, и перешли на дистанционное обучение. Лучшие учителя из центральных школ за сотни километров проводят индивидуальные занятия с детьми через телекоммуникационные системы. Почему бы не перенять этот опыт?

— Но как насадить конкуренцию в небольших населенных пунктах, где, к примеру, всего одна школа? Открывать вторую, пусть ненужную? А в сфере охраны правопорядка — это же исключительно государственная функция?

Риск — благородное дело
— В вашей схеме есть одно базовое «но»: возникает колоссальная ответственность на первоначальной стадии определения стандарта. Некорректно поставил задачу — промахнулся с результатом. Но ведь в процессе познания ошибки неизбежны.

Что касается охраны правопорядка, я считаю, нужно оставить инфраструктуру для поддержания общественной безопасности: систему «тревожных кнопок», постов и так далее. А вот кто ее будет эксплуатировать, вопрос открытый. Давайте проводить конкурс. Ну а криминальная милиция, следственные органы, понятно, должны оставаться в структуре государственных институтов. Тут я слабо представляю рыночную конкуренцию, а контроль должен осуществляться как внутри системы, так и самим населением.

Сейчас очень важно определить четкую систему показателей, понятную как заказчику, то есть губернатору, так и исполнителю — руководителю каждого блока, вице-губернатору. Ведь от корректности значений зависит конечный результат, а значит, оценка их профессиональной деятельности. Честно скажу, у нас пока нет понимания того, как «раскидать» бюджет по этим блокам и показателям. Это чертовски сложная задача. Сейчас мы параллельно ведем два процесса — определения показателей и бюджетного финансирования.

— Мы готовы к тому, что будем ошибаться. Да, может, первую систему показателей угадаем процентов на тридцать. Но это лучше, чем продолжать использование затратного метода.

— Кто принимает участие в их разработке? Только чиновники областной администрации? Или привлекаются специалисты?

Эту работу мы начали больше года назад. Не скажу, что Пермская область — единственный регион, который идет по этому пути. Но, по моему мнению, мы продвинулись значительно дальше остальных в привязке бюджетного процесса к задачам и параметрам социально-экономического развития. К концу июня постараемся защитить показатели высшего уровня.

Я искренне уверен, что нашими союзниками вскоре станут главы муниципальных образований, а их у нас в связи с «реформой Козака» образуется 28 С точки зрения межбюджетных отношений, распределения полномочий, бюджетное законодательство сделало большой шаг вперед. Главы муниципалитетов получили возможность долгосрочного планирования. Это очень важно.

— Работает достаточное число консультантов, долгое время функционировал экономический совет при губернаторе. И хотя кадровый состав областной администрации серьезно обновляется за счет выходцев из бизнес-структур, не обязательно чиновник должен писать программы. Лучше, если он будет понимать, чего хочет, выступать заказчиком, определять идеологию, цели, задачи. А напишут их компетентные специалисты, в том числе из негосударственного сектора. Роль государства — принимать законы, правила игры и нести ответственность за их соблюдение.

Дополнительные материалы:

Но вместе с тем у нас абсолютный ноль при финансировании отраслей. Все отрасли по-прежнему «пляшут» от затрат: кто больше расходов показал, тот больше и потратил. Каждому предстоит научиться мыслить и действовать в проектной логике. В блоке экономического роста мы должны реализовывать крупные, прорывные, приоритетные проекты, создать множественность точек роста. Если нам удастся воплотить в жизнь всю задуманную систему, это будет проектом федерального масштаба.

(1838 — 1899), предприниматель. Создатель первого в России содового завода. Финансировал строительство первого театра Перми.

ВЕЛИКИЕ ПЕРМЯКИ

Иван Любимов

(1854 — 1897), горный инженер, изобретатель. Его «электроплавильники» послужили прототипом автоматических сварочных аппаратов.


Николай Славянов


Компетенция оспорена Рособоронэкспорт подвинули Nice metal Кто впишется в поворот Лучше поздно, чем никогда Все не ТЭК, ребята На крыльях СУАЛа В Башкирии надеются на «байконурские» долги Страна советов

Главная / Инвестиции